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小型农田水利设施物业化管护模式

2018-10-10 10:21 来源:农田水利论文 人参与在线咨询

摘要:武威市凉州区依托农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点、农业水价综合改革工作,探索通过物业化模式解决小型农田水利设施管护薄弱问题。本文对引入物业化模式管护小型农田水利设施的必要性进行了分析,初步提出了小型农田水利设施物业化服务组织组建、运行方面的构想,并提出了发展建议。

关键词:小型农田水利设施;物业化;管护;委托组织

1基本情况

武威市凉州区地处甘肃省石羊河流域中上游,属干旱半干旱区域,农业生产对农田水利设施依赖性较强。从20世纪70年代开始,武威市凉州区开始衬砌田间末级渠系,20世纪八九十年代开展了大规模的农田水利基本建设,尤其是近年来,加大了田间末级渠系改造和高效节水灌溉工程建设力度,截至目前累计建成田间斗农渠7957.54km、高效节水灌溉工程3.77万hm2,配套各类机井4887眼,相对完善的农田水利灌溉体系基本形成。

2小型农田水利设施管护现状

为强化小型农田水利设施的运行管护,多年来大力推行小型农田水利工程群众参与式管理。田间渠系和高效节水灌溉工程建成后,由农民用水户协会或用水小组采取划片、分段承包等方式自行管护,机井由用水小组聘任井管员负责运行管护,水管单位在管护方面提供技术服务。但受各种条件制约,小型农田水利设施运行管护方面还存在诸多问题。

2.1群众参与的积极性不高

凉州区农村耕地以一家一户分散经营为主,人均耕地面积仅0.11hm2左右,规模效益不明显,加之近年来农民就业渠道增多,大部分青壮劳力外出务工经商,农业收入在家庭收入中的比重逐步降低,农民投资投劳参与农田水利设施建设、管护的积极性不高。

2.2工程管护经费无保障

地方财政相对困难,专门的工程管护基金还没有建立起来,末级水价还未全面推行,极个别地方甚至出现因水价高而弃耕的情况,工程管护经费不能从根本上得以保障。

2.3用水户协会、用水小组作用发挥不够

农业生产主要为老人和妇女,同时由于缺乏足够的管理能力和技术力量,导致用水户协会、用水小组难以有效组织对小型农田水利的建设管护,小型农田水利设施只运行不维修,或者只进行简单维修,超期服役、超限运行,效益衰减现象依然存在。

3引入物业化模式管护小型农田水利设施的可行性分析

3.1国家有号召

近年来,中央出台了一系列鼓励社会资本参与农田水利工程建设和管护的政策性文件,2016年中央“一号文件”明确要求深化小型农田水利工程产权制度改革,创新运行管护机制,鼓励社会资本参与小型农田水利工程建设与管护。《农田水利条例》(国务院令第669号)更是在国家行政法规的层级上对鼓励和引导社会力量参与农田水利工程建设、经营和运行维护提供了法律依据。

3.2发展有需求

一是发展现代农业的需要。现代农业的发展,小型水利工程持续、稳定、高效运行是基础支撑。当前,凉州区强力推进“设施农牧业+特色林果业”的主体生产模式,培育农田水利设施物业化服务组织,强化小型水利设施管护,为规模化、区域化的设施农牧业、特色林果业提供专业化、集约化、精准化的供水服务,能够有效促进区域内现代农业的发展。二是发展高效节水设施的需要。近几年,凉州区大面积实施高效节水灌溉工程。高效节水灌溉工程的运行需要灌溉、施肥、种植相统一,目前群众已逐步接受高效节水灌溉技术,自愿去除田埂,共同出资,委托“管家”统一购买化肥农药,统一利用高效节水设施进行灌溉已成为常态。培育物业化服务组织,为用水户提供更专业、更优质的用水服务,可以使高效节水设施的建设和现代农业的发展相互促进、相得益彰。三是引入社会资本补齐小型农田水利建设管护资金不足的需要。多年来,由于缺乏利益驱动,除新型农业经营主体为自身发展需要投资建设小型农田水利设施外,社会资本直接投资参与小型农田水利工程设施建设和管护的意愿总体不强。出台培育农田水利物业化服务组织的一系列政策措施,可为社会资本投资农田水利设施的建设和管护打开入口,为真正形成政府和社会两手发力的投入机制奠定基础。

3.3群众有盼求

凉州区水资源短缺是农业发展的心腹之患。鉴于部分用水户协会和用水小组发动群众进行参与式管护的能力不足,通过建立委托关系,让物业化服务组织发挥专业化、集约化优势对小型农田水利设施进行管护,可以有效降低设施管护和灌溉供水成本,符合农民群众节水增收的利益诉求。

4物业化模式的构想

在深入调研、广泛听取意见和建议的基础上,凉州区提出了“巩固提高自管模式,培育发展农田水利物业化模式”的小型农田水利管护新思路。自管模式包括用水户协会、用水小组对其拥有产权的,新型农业经营主体对其自建自用的小型农田水利设施进行运行管护。在巩固自管模式的前提下,提出“五个明确”,按照市场化运作方式,积极培育农田水利物业化服务组织,让物业化服务组织代理群众进行小型农田水利建设管护。

4.1明确服务职能

物业化服务组织以小型农田水利为主要服务对象。一是负责小型农田水利工程设施的管护维修。二是为区域内农户提供集约化、精准化田间灌水服务。三是作为项目法人参与小型农田水利工程设施项目的申报及建设。

4.2明确运营性质

根据费用与服务水平相适应的原则,农田水利物业化服务组织通过投资农田水利的建设与管护,获得利润回报,经济效益是其运营的准则,所以农田水利物业化服务组织定性为以营利为目的市场主体。

4.3明确运行方式

产权界定明晰后,用水户于服务组织来说处于业主的位置,而用水户协会、用水小组相当于业主委员会。服务组织应当事先与协会、小组和新型农业经营主体签订委托管护协议,具体的管护实施工作由服务组织负责,并根据服务内容收取费用。

4.4明确组建形式

农田水利物业化服务组织以专业服务队、物业公司、劳务派遣公司等多种形式或以上形式的混合模式组建,在工商行政管理部门以有限公司、合伙企业、农民专业合作社、个体户等多种形式办理登记注册手续。

4.4.1专业服务队服务模式

由具备一定水利工程管理能力的人才,组建小型农田水利工程专业化服务队,给用水户协会、用水小组和新型农业经营主体提供小型农田水利设施的设计、施工、维修、养护和土壤墒情以及水、肥、药精确施用量测定等服务。

4.4.2公司+协会+农户模式

近年来,随着农村土地的流转,凉州区出现了不少农业产业化龙头企业。组建农田水利物业化服务组织作为农业产业化龙头企业的子公司、分公司或者是职能部门,通过公司+协会+农户的模式,把“大公司”与“小农户”联结起来,引导区域内农民群众调整产业结构,并及时组织劳动力对田间工程进行维护管理,配合协调农田灌溉秩序,合理安排农业灌溉用水。

4.4.3物业公司直管模式

鼓励社会力量投资建立农田水利物业公司,代理农户对农田水利设施进行管护维修,还可以为农户提供灌溉等有偿服务。选用水利物业公司时,要经过群众民主评议,公开确定。新型经营主体自主确定水利物业公司。

4.4.4劳务派遣公司模式

近年来,随着集约化农业的发展,凉州区新型农业经营主体不断涌现,由于水权精细化管理、过程性控制日益趋紧,为了节水增效,这些新型经营主体自发建设高效节水设施的情况大量出现,但项目设计、建设管护技术缺乏是其短板。成立水利劳务派遣公司,可为农民用水户协会、用水小组和新型经营主体提供技术和劳务服务。

4.5明确营利渠道

农田水利物业化服务组织通过收取服务费、享受政府奖励补助等方式实现盈利。一是作为项目法人,自筹资金建设农田水利设施,建设完成后可享受政府奖励补助。用水户使用该水利设施时,交纳一定的使用费。二是按合同约定,对农田水利设施进行管理维护,费用通过管护基金支付。三是与农户签订施肥、用药、灌水等一体化服务协议,直接向受益农户收取相应的服务费。四是发展高效节水设施,节约的水权水量可对外进行交易或由政府回购,所得归物业化服务组织;此外还可享受节水奖励等政策性奖补。

5对培育发展物业化服务模式的建议

5.1组织保障是前提

引入物业化服务模式是创新农田水利设施运行管护机制的全新尝试,其中涉及农民群众和服务组织等方方面面的利益关系。因此,需要政府充分发挥组织保障和协调引领作用,在既要考虑社会资本的合理回报,又要考虑农民群众承受能力、社会公众利益等因素的基础上进行充分论证,找到相关方的利益平衡点,出台具体实施办法和配套政策措施,鼓励和引导社会资本参与小型农田水利设施建设和管护。

5.2宣传引导是基础

要大力宣传社会资本在参与小型农田水利设施管护方面的积极作用,确保群众积极参与试点。委托物业化服务组织对小型农田水利设施实施管护是一种市场行为,能在实施委托管护过程中实现盈利是其参与的动力。所以,要有重点地向有能力组建物业化服务组织的“能人”和单位进行政策宣传,让其了解参与方式、盈利模式、投资回报等相关政策,稳定市场预期,动员其组建农田水利工程物业化服务组织。

5.3试点示范是关键

委托物业化服务组织对小型农田水利设施进行管护,就其法律属性来讲是一种委托经营行为,而委托协议是产生委托法律效果的依据,所以要坚持试点先行的原则,在选定组建意向人后,水管单位可作为居间人,引导用水户协会和意向人签订委托服务协议,对管护运营中的资产产权关系、责权利关系、管护标准和监管要求、收入和回报、合同解除、违约处理、争议解决等内容予以明确,并帮助做好工商注册、人员培训等前期工作。试点过程中要加强跟踪指导,试点成熟后要及时完善相关政策,总结可复制的经验在面上推开。

5.4政策扶持是保障

要融合纵深推进水权、水价和小型水利工程产权制度改革,进一步完善水量定额管理、水权交易、末级渠系水费定价等办法,落实小型农田水利设施管护补助基金,健全管护评价体系和量化方式,保证服务组织通过管理、技术创新提高管护质量和水平后,获得包括政府管护经费补助等公益性补偿之内的预期收益。此外,要建立健全小型农田水利设施以奖代补、先建后补和农业用水精准补贴、节水奖励等奖补机制,鼓励服务组织积极发展田间工程设施,集成发展水肥药一体化技术,让服务组织通过投资建设农田水利设施,获得用水户的使用费、节约水量交易所得、节水奖励补助等收益,从而拓宽收益渠道,达到农业节水、农民增收、服务组织盈利的多赢效果。

6结束语

总之,引入物业化服务模式是推进小型农田水利工程运行管理、维修养护、技术服务的专业化、集约化、社会化、市场化,全面落实水利工程运行管护主体、责任的一种有益尝试,是破解农田水利“最后一公里”这一老大难问题的一种全新探索,需要创新的思维和大胆改革的举措予以推进。

作者:柴宏燕 单位:甘肃省武威市凉州区水电勘测设计队

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